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李 鐵:如何理解發展中心城市和城市群

2019-11-21 09:53:23  來源:中國城市報

黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”,這是針對我國城鎮化發展現狀,從城市空間布局的角度,提出的符合我國國情的城市發展戰略。可能有人會提出疑問,如何區分中心城市和城市群之間的關系,兩者之間是不是并行的發展路徑等等。其實,在一定空間范圍內,人口密度和城市數量達到了一定的規模,我們就可以稱之為城市群。一般情況下,城市群之內都有中心城市,而且城市群的形成也和中心城市有關。例如,通過中心城市的輻射帶動作用,帶動城市群內部的大中小城市和小城鎮的協調發展。當然,根據城市群的空間范圍、規模以及數量的不同,既有多中心的城市群,也有單中心的城市群。根據國際經驗和我國城市發展現狀,幾乎所有城市群都離不開中心城市。因此,城市群和中心城市有著密不可分的關系。

城市群有著不同的發展階段。一般來說,城市群在發展的初始階段,都是先發展中心城市,當中心城市發展到一定規模之后,才通過功能疏解和產業輻射等,帶動周邊的中小城市和小城鎮的發展。在我國,對經濟發展相對落后的地方來說,發展中心城市尤為重要。因為只有當城市人口達到一定規模后,各種基礎設施建設和公共服務供給的投入和產出效率才會最高,才能形成產業聚集、要素聚集規模效應。基礎設施投入和公共服務供給是需要花錢的,需要運營才能得到回報,因此對城市來說,人口越多,產業越集聚,基礎設施的運營收益會越好,而公共服務社會效益也越明顯。當中心城市發展達到一定規模后,工業的外溢,居住郊區化的形成,甚至消費郊區化的擴展,都會帶動周邊的中小城市和小城鎮發展。隨著中心城市逐步擴張,公共服務能力越強,帶動人口聚集的過程也會加快。

根據我國城鎮化發展水平的地區差異來分析,顯然在經濟發達地區,也就是城市化水平較高的地方,更多地要把重點放在城市群的發展上,充分發揮城市群內部大中小城市和小城鎮與中心城市協調發展的作用;通過功能疏解、產業擴散、人口居住的郊區化,發揮不同規模城市之間的功能互補的作用;加強城市群內部城市之間的有機聯系,強化區域性特點。而對于經濟發展水平和城鎮化發展水平相對落后的地方,重點是培育和發展中心城市,經過一段時間,率先形成中心城市聚集的功能,然后再通過中心城市輻射帶動周邊的中小城市和小城鎮發展。

發展中心城市和城市群需要注意以下幾個方面的問題:一是要更多發揮市場配置資源的作用,盡量減少行政干預。由于我國實行的是等級化城市管理體制,目前高等級城市普遍通過計劃經濟手段或者利用等級管理的優勢,按照行政的方式來調動資源。雖然這些高等級城市會盡快發展成為中心城市,但是行政劃撥資源也導致要素配置效率大幅度降低,造成了城市的粗放型發展。因此,提出發展中心城市和城市群,要弱化行政關系,強化市場的引導,更多地發揮各類不同規模城市的活力。

二是要注重中心城市主城區的發展,不能利用轄區管理的優勢,通過強化新區建設,而忽視了新區與主城區的距離,導致孤島式新區建設的失敗。許多高等級城市為了把招商引資獲得的財源留置于本市,利用行政等級優勢,把新區規劃在自己的轄區范圍,或者是實現市(縣)改區,通過各種方式增加本級城市的行政調動資源的能力。雖然從統計數據上可以看到城市各項指標的提升、人口數量的增加和建成區規模的變大,但是空間上仍然是相對獨立的城市形態。我們也可以把這種現狀叫做“假中心城市”。發展中心城市主城區,也就是說更要注重擴大中心城市主城區的人口聚集能力和產業集聚能力,只有中心城市主城區形成人口和要素的集聚規模,才會有后來中心城市主城區的功能和產業向周邊城市的疏解。

三是要促進城市群內部大中小城市和小城鎮協調發展。隨著中心城市的擴張,工業已經出現了“去中心化”的特征,逐步向郊區轉移。特大城市的工業已經開始出現遠郊區化,而一般的大城市工業也開始出現近郊區化。如何發揮周邊中小城市和小城鎮承載工業發展的功能,應該是建立中心城市和城市群之間協作聯系和互補關系的重要前提。工業化中后期,隨著用地成本的上升,是否可以考慮去中心化的工業發展進程,利用集體建設用地入市,發揮中小城市和小城鎮低成本吸納工業的能力,形成城市群內部工業分布的新格局,對處理好中心城市和城市群的協調發展有著非常重要的實踐和探索意義。

四是中心城市和城市群要提高人口和產業的承載能力。中心城市基本是高等級城市,具有行政調動資源的能力。當要素和人口向中心城市集聚時,隨著中心城市規模效益的增加,承載人口的能力也會提高。當中心城市的人口和要素集聚到一定規模后,將會向周邊城市擴散,帶動中小城市和小城鎮的發展,形成城市群。提高中心城市和城市群的承載力,就是要加快戶籍管理制度改革和農業轉移人口市民化進程,提高對外來人口的公共服務水平,而且要盡快解決長期在城市就業和定居的外來人口落戶問題。所謂提高承載力,就是要加大基礎設施和公共服務能力建設,以便在我國城鎮化進程中發揮更重要的作用。

五是加強中心城市和城市群各城市間的交通體系建設。目前我國等級化城市管理體制還發揮著區域管理的重要功能,因此改革需要時間、要穩步推進。當前工作重點應以交通布局為引導,通過市場帶動人口和要素的資源再配置。特大中心城市,要根據服務業為主導的產業發展趨勢,發揮城際軌道交通的引領作用。而處于工業化中期的中心城市,則要發揮高速公路帶動物流流通的作用。在多中心城市的城市群,要建設高速鐵路網和城際軌道交通網,引導人口在不同規模的大中小城市和小城鎮間的合理分布。在單中心城市的城市群,要利用多層次、不同等級的交通網絡體系,以交通引導帶動城市的市場要素向鄉村滲透。可以說,以交通引導市場,可以逐步弱化行政功能,促進中心城市和城市群內部資源按照市場規律流動。(作者系中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家)

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