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彭文英 何曉瑤:探索跨地區生態補償的有效機制

2019-11-28 09:28:44  來源:經濟日報

我國要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化,既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。黨的十九大報告提出,要“加大生態系統保護力度”“建立市場化、多元化生態補償機制”,為更好滿足人民日益增長的優美生態環境需要指出了現實路徑。

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的,以經濟手段為主調節生態保護者與受益者之間利益關系,促進生態建設活動、調動生態保護積極性的制度安排。具體來看,生態補償的內涵包括:以保護生態環境、促進人與自然和諧共生為目的;遵循受益者付費、保護者得到補償,以及成本共擔、效益共享、合作共治的補償邏輯;綜合考慮生態系統服務價值、生態建設成本、發展機會成本、支付意愿與條件,兼顧各方利益,鼓勵與激勵生態保護;充分考慮區域公平與效率,利于促進自然資源優化配置和區域協調發展;政府主導、市場化機制、企業和社會組織團體多方參與,采用資金、技術、人才、項目等多形式補償,包含行政區級縱向補償和無行政隸屬關系的跨地區橫向補償。在具體實踐中,積極探索跨地區生態補償的有效機制尤為重要。

需要看到,當前人類活動造成的環境問題的影響往往跨越地區邊界,更好進行生態治理、生態保護,需要不同行政地區之間的協同協作,形成生態共建共享的良性機制。在此背景下,以構建跨地區生態補償為抓手,建設以流域、功能區、城市群為區域載體的生態共建共享機制,對于更好實施區域協調發展戰略、推動生態文明建設具有重要意義。

近年來,我國高度重視實施跨地區橫向生態補償,出臺了一系列重要舉措。但也要看到,雖然我們已經就典型流域、重點生態功能區等開展了跨地區橫向生態補償,但試點范圍依然較小,科學有效地確定地區之間的生態關系還缺乏技術支撐,各地對跨地區生態補償的依據、標準及方式等尚未達成共識,更好實施跨地區橫向生態補償的長效機制亦未建立。

推動實施跨地區橫向生態補償,可以在協商一致的前提下,定量各區域和特定市場主體所分享的公益性生態環境效益和直接經濟效益,并按照收益比例分擔生態建設和環境保護成本,最終達到生態共建、環境共保、資源共享、優勢互補、經濟共贏的目標。實施跨地區生態補償需要厘清“為什么補”“誰補誰”“補多少”“如何補”等一系列問題,需要揭示地區之間的生態關系,合理核算地區生態服務的區域外溢價值。其中,補償的依據和標準是生態補償的核心。近年來,社會各界對此開展了理論上和實踐上的探索,這些探索往往從不同角度、不同層面出發,考量因素復雜且實操性較差,難以綜合反映行政區域間生態關系和不同地區的生態貢獻。

更好構建生態共建共享機制,應尊重生態系統演變和經濟發展運行規律,以生態資源和生態系統服務為主線,建立政府、企業、社會組織和公眾共同參與的主體作用機制,健全不同主體和領域的縱向和橫向生態補償長效機制。一是在生態、經濟、社會利益關系較為緊密的地區內,可將這一地區范圍假定為一封閉區域;二是在上一級政府的統領下,區域內各地區協商一致的前提下,統一規劃配置和利用生態資源,統一相關政策制度,統一進行監管考核,共享生態資源共建生態系統;三是以“誰受益、誰補償,誰保護、誰獲補償”的原則,依據定量各地區和特定市場主體所分享的公益性生態環境效益和直接經濟效益,按照收益比例分擔生態建設和環境保護成本,最終達到生態共建、環境共保、資源共享、優勢互補、經濟共贏的目標。

實施跨地區橫向生態補償,還要與生態系統服務、生態產品交易、生態保護的發展機會成本等情況相適應,建立健全長效機制。

一是結合國土空間規劃,以“生態—經濟”緊密聯系為重要依據,劃定以流域、生態功能區、城市群等為對象的跨地區生態補償區。各生態補償區設立跨地區的綜合生態補償機構,審核審定生態補償標準,審議各地區生態貢獻,促進地區之間溝通協調,引導生態受益地區通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式對保護地區實施補償。

二是與實施主體功能區規劃、國土空間規劃相結合,厘清地區之間的生態關系。構建生態貢獻評價指標體系,科學界定各地區保護者與受益者的權利和義務,設置地區“生態財政”庫,對于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面的各項指標制定統一標準,并統一監測方法、監測時間等,予以年度公報和年度考核,建立生態保護補償標準體系。

三是擴大跨地區橫向生態補償范圍。我國已將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等納入生態補償重點任務領域,將各類禁止開發區域、重要生態屏障等作為完善補償機制的重點生態區域,提出在長江、黃河等典型流域和在京津冀水源涵養區等開展跨地區生態保護補償試點。在大力推進生態文明建設中,可考慮在推進國土空間規劃的同時,鼓勵各生態補償區內進行地區之間的協商溝通,健全資源開發補償制度、碳排放權抵消機制等,開展跨地區生態補償,建立地區之間的綠色利益分享機制,實現區域生態共建共享。

(作者單位:首都經濟貿易大學、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心)

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